为进一步完善市级财政投资建设项目管理，提高管理水平和投资效益，市建设局、市财政局、市发展和改革委员会起草并经市政府研究同意印发了《关于进一步完善市级财政投资建设项目管理的若干措施》（厦建协〔2019〕14号），于2019年8月9日正式施行。现解读如下：

一、制定的必要性

近年来市建设局、财政局、发改委创新制度建设，强化监督及指导帮扶，促进市级财政投资项目管理工作形成良好局面。一方面，建立了代建管理长效机制，以科学化、规范化、标准化、专业化的管理手段，有效遏制“空城计”、“二传手”等现象。另一方面，代建国企提高站位、找准定位、做强做大，责任意识、履责能力以及专业化管理水平不断提升。但市级财政投资建设项目管理还存在以下主要问题：

一是部分项目建设单位履责不到位。代建制管理办法（厦府办〔2018〕24号）和业主确定机制（厦府办〔2018〕44号）等文件已明确建设单位职责，但多数项目建设单位管理能力一般，部分职责落实不到位，当前相关部门对建设单位履责情况也缺乏有效管理。

二是部分代建工作管理落实不到位。当前部分代建业务委托不规范，存在少数委托名录库外企业情形，部分企业未严格落实代建工作规程，内部缺少激励约束机制，未及时兑现项目管理人员经济奖惩措施。

三是部分工程设计服务不到位。当前本市尚未充分运用政策优选设计单位，对于符合闽建〔2015〕1号文件要求实行直接委托或邀请招标的项目并不多。设计单位的图纸违反强制性条文时有发生，设计质量不高、服务意识不强、内部管理不到位，方案优化力度不足尤其是大型项目，目前也尚未建立设计单位的信用管理体系。

四是部分工程建设管理不到位。目前部分项目的施工单位项目经理、监理总监的变更审核不够严格，变更后除按合同约定罚款处罚外，未能采取进一步有效措施，对施工单位违法违规行为查处力度有所不足；部分线性工程往往存在竣工（或交工）验收、移交滞后，出现争议时更缺少牵头协调部门；部分项目施工过程中变更较多，未及时按规定报批并归档，往往导致后续的工程结算及财务决算资料不齐全，严重影响审核进度，甚至部分因变更不合理造成投资浪费。

因此，有必要制定进一步完善市级财政投资建设项目管理的若干措施，并加强探索改革，对部分新的管理模式进行试点，以期突破工作瓶颈。

二、制定的可行性

本文主要以依法依规内容为主，对市级财政投资建设项目管理问题进行细化针对性措施，未新增各相关单位权责事项内容。其中涉及的试行管理模式创新内容，近年来已经进行一批试点取得较好成效，可以总结提升后进一步推广，市财政局前期已牵头开展专项调研，对接深圳等部分城市管理经验，并多次报市领导研究决策，目前主要为原则性规定，在后续实际操作中将进一步选择具备试点条件的项目制定相应试点管理办法，并报市政府研究同意后组织实施。此外，市建设局、财政局、 发改委近几年创新制度建设，强化对市级财政投资项目的监管及指导帮扶，通过总结经验，已具有一定的实践基础。

因此，现制定进一步完善市级财政投资建设项目管理若干措施已具备一定的可行性。

三、制定的合理性

市级财政投资项目管理已进入瓶颈期，需要试点新型管理模式以谋求突破。市级财政投资项目管理还存在很多虚位，建设单位以及相关管理部门存在一定的不重视、管理缺位等问题，难以有效提高管理水平和投资效益。目前相关法律法规规定仍处于原则性条款居多，未细化相应的操作细则，操作性有所不足。

因此，现制定进一步完善市级财政投资建设项目管理若干措施具有一定的合理性。

四、主要内容及说明

《若干措施（送审稿）》共有九个部分内容、二十四条措施。主要内容说明如下：

（一）关于强化建设单位责任

1.细化管理职责

建设单位职责在代建制管理办法和业主确定机制中均有阐述，目前多数项目建设单位的建设管理能力一般，部分职责落实不到位，甚至部分建设单位职责不清。本文进一步明确、分类合并建设单位职责。

2.加大监管力度

目前建设单位的履责情况缺乏有效管理，鉴于建设单位是工程的首要责任主体，且主要为机关事业单位为主，建设单位履职不到位，除报告其相应上级管理单位外，还可按不同问题提请市效能、审计等其他部门处理。为强化建设单位履责管理，本文提出加大监管力度措施。

（二）关于强化代建单位监管

1.按等级承接业务

当前部分代建业务委托不规范，存在委托名录库外企业情形，且名录库外代建单位管理水平较差、成效很一般。为规范代建单位按资格等级承接业务，本文提出按等级承接业务措施。

2.强化人员到位履责

目前部分项目代建单位人员配备不规范，人员数量不足或管理能力不强，少数项目参建单位人员存在未到位履责情形。本文提出强化人员到位履责管理措施。

3.严格落实工作规程

代建工作规程是代建单位实施代建管理的工作标准，但部分代建单位未严格落实或部分管理人员仍不熟悉。本文提出严格落实工作规程措施。

4.及时兑现经济奖惩

代建若干措施（厦府办〔2017〕68号）已明确代建项目管理情况与绩效工作挂钩要求，市国资委也出台了企业负责人年度经营业绩考核标准，但目前市国资委主要对一级国企集团企业负责人年度经营业绩考核，相关考核指标与项目相关管理关联不大，一级国企集团未直接参与具体代建项目管理，承接项目代建任务的主要为一级国企集团的下属公司，部分代建单位未严格落实经济奖惩兑现，项目经理等项目专职管理人员积极性不高，缺少激励约束机制。为提高项目专职管理人员管理积极性，本文强调及时兑现经济奖惩措施。

（三）关于设计服务管理

1.优化设计招标管理

《福建省工程设计直接委托和邀请招标实施细则》（闽建〔2015〕1号）对城市重要地段、重要景观地区的建筑工程、景观绿化工程以及对建筑功能有特殊要求的公共建筑和重要大型工程等项目采用直接委托或邀请招标方式确定设计单位情形有了具体明确规定，本市尚未充分运用该政策优选设计单位，对于符合闽建〔2015〕1号文件要求实行直接委托或邀请招标的项目并不多。本文进一步提出优化设计招标管理措施。

2.强化设计监管

设计成果的质量高低直接影响项目建设质量、进度，目前部分项目仍存在设计成果问题，特别是设计深度不够或方案不合理、漏项，导致前期工作耗时长，施工过程变更量大，但相关管理部门采取的管理措施有限，成效一般。为强化设计单位的设计成果管控，督促相关单位加强履责，本文提出强化设计监管措施。

3.引入设计咨询审查单位

目前部分技术复杂项目设计单位时常出现设计深度不足，缺项漏项，建设、代建单位对项目前期工作把控能力有限，建设中存在很大设计变更，极大影响项目建设。为强化对三甲医院等大型公共建筑、轨道交通、特大型桥梁隧道等省市重大项目设计质量把控，本文提出引入设计咨询审查单位措施。

（四）强化工程建设管理

1.规范人员变更程序

当前大部分项目的代建、施工、监理单位均存在人员变更现象，施工单位项目经理、监理总监的变更审核不够严格，一般经建设或代建单位审核后直接变更，仅采取按合同约定罚款处罚，变更后人员到位履责情况也未明显提升，对项目建设影响很大；相关部门未强化差异化管理，未进一步采取相关监管措施，对少数项目管理人员恶意变更缺乏有效管理手段。为强化参建人员到位履责，加强相关单位管理合力，本文提出规范人员变更程序措施。

2.加强合同履约监管

部分项目因设计、施工、监理、监测单位履责不到位导致工程推进不力、进度滞后，建设、代建单位也未按目标节点加强项目参建单位日常履责管理。为督促项目各参建单位加强履约履责，强化目标节点控制，本文提出加强合同履约监管措施。

3.加强违法违规查处

当前建设工程行业市场标后监管检查力度不足，对项目的分包、转包或挂靠行为查处力度不足，采取的处罚力度有限，难以起到威慑作用。为更好促进项目参建单位依法依规履责，本文提出加强违法违规查处措施。

4.规范工程变更管理

目前部分工程变更较多，施工过程中未及时按规定报批并归档，往往导致后续的工程结算及财务决算资料不齐全，严重影响审核进度，甚至部分因变更不合理造成投资浪费。为严格规范工程变更，本文提出规范工程变更管理措施。

（五）加快竣工验收移交

1.及时组织竣工验收

部分项目竣工（或交工）验收目标往往滞后，少量工程竣工验收中发现需整改的问题未及时落实整改，个别项目因竣工验收协调工作存在争议，缺少牵头协调部门容易推诿扯皮，严重影响项目建成使用。为促进项目建成后加快竣工（或交工）验收，本文提出及时组织竣工验收措施。

2.强化竣工财务决算管理

当前竣工决算资料主要为纸质材料，代建、施工、监理等单位难以及时归档相关资料并提前审核，甚至部分项目因建设周期长导致部分过程资料缺失，往往影响竣工财务决算工作开展。为加快项目竣工财务决算，本文提出强化财务决算管理措施。

3.加快工程移交管理

项目最终使用、管养或运营单位原则上应在立项阶段予以明确，但实际操作中难以做到，本文提出项目最终使用、管养或运营单位应及时参与项目建设需求、功能标准等研究决策。部分项目竣工（或交工）验收合格后往往存在移交滞后，未能及时移交投用。出现争议的工程移交问题，缺少牵头协调部门容易推诿扯皮，代建、施工等单位仍需要负责日常临时管理维护，但该部分费用未纳入项目概算，积极性不足，时常出现养护或管理不到位情形。为促进项目及时移交投用，本文提出加快工程移交管理措施。

（六）强化要素服务保障

1.简化工程建设其他费用（二类费用）管理

大部分项目的二类费用合同数量比建安合同多很多，预结算报审工作量大，而金额相对建安费又小得多，部分二类费用无取费标准又未进行公开招标，结算时存在争议，严重影响工程结算、竣工决算审核效率。为减少争议，提高参建单位积极性，本文提出简化工程建设其他费用（二类费用）管理措施。

2.加快工程费用审核支付

当前全市建设项目较多，部分项目主管部门审核、拨付工程费用进度较慢，拨付工程款不及时，增加施工单位经营成本。此外，因客观原因导致工程变更或超概算投资的，项目主管部门在拨付工程款时还是按原合同约定支付，未及时拨付变更部分款项，增加施工企业资金成本，影响建设进度。

3.加强用地保障

当前大部分项目进度滞后原因主要是土地房屋征收滞后，建设用地难以满足建设进度需要，严重影响参建单位积极性。为促进项目加快建设，本文提出加强用地保障措施。

4.强化督导服务

部分项目因遇到建设难题后进度滞后，参建单位未能有效合力解决。为更好帮助指导参建单位解决建设难题，本文提出强化督导服务措施。

（七）强化信用评价管理

各行业的相关管理规定、标准不一致，管理的主要矛盾、侧重点不一样。目前本市已建立市级财政投融资项目代建单位以及房建、市政、园林绿化专业施工单位信用评价体系，其余的未出台相应信用管理办法。省交通厅已出台交通市场信用考核管理办法，并开展了相应交通市场的设计、施工、监理单位的信用考核，但考核指标比较宏观，不能满足于本市精细化管理需要。为促进项目参建单位加强日常履约履责管理，强化各行业主管部门形成监管合力，引导参建单位诚信经营，本次提出强化信用评价管理措施。

（八）试行管理模式创新

1.试行项目新型管理模式

项目参建单位管理利润不多，管理积极性不高，未能有效优化设计方案、强化组织实施，对项目投资建设管理效益重视不足。个别部门的监管力量相对不足，为提高代建单位积极性，本文提出试行项目投资节余奖励、第三方现场监管、第三方成本管控等新型管理模式。

2.探索市级项目建设单位集中建设管理模式

当前大部分项目建设单位分散，且缺乏项目建设管理能力，难以有效履行项目管理职责，本文提出探索市级项目建设单位集中建设管理模式，以利于对项目实行专业化、集约化、规模化管理。

政策源文件：http://js.xm.gov.cn/xxgk/zfxxgk/ml/gzdt/12/201908/t20190813_2325214.htm

附件：关于完善财政项目建设管理和重大重点项目建设推进机制业务培训PPT